[최병두 칼럼] 수도권 신도시 계획의 한계

김현미 국토교통부 장관이 7일 오전 정부서울청사에서 ‘3차 신규택지 추진 계획’을 발표하고 있다. 백소아 기자 [e-mail]

며칠 전 고양 창릉, 부천 대장 지구를 추가하는 3기 수도권 신도시 계획이 발표되었다. 지난해 말 발표되었던 남양주 왕숙, 하남 교산, 인천 계양 지구를 합쳐 5개 대규모 신도시 건설과 서울 안팎의 중소규모 택지 조성을 통해 총 30만가구의 수도권 주택공급 계획이 확정된 것이다. 정부는 3기 신도시 건설이 주택시장 안정세를 지속시키고, 실수요자들에게 내집 마련의 기회를 제공할 것이라고 전망했다.

정부는 신도시 계획에 자부심을 느끼는 것처럼 보인다. 이번 계획이 발표되는 자리에서 “신도시에 강남권 수요를 흡수하는 지역이 부족하지 않은가”라는 질문이 나왔다. 김현미 국토교통부 장관은 “강남이 좋습니까. … 어디에 살더라도 주거만족도가 높은 곳을 만드는 것이 국토부의 역할”이라고 답했다.

신도시 건설과 관련된 문제도 별로 없다고 장담했다. 조건이 더 좋은 3기 신도시 건설이 아직 분양 물량이 많이 남은 2기 신도시들에 미분양을 초래할 우려가 있고, 집값 하락을 걱정하는 지역 주민들의 반대도 거세다. 그러나 정부는 “주택공급 과잉 우려는 기우”라고 치부하고, “불확실한 공급 기반을 선제적으로 구축한다”는 점에 방점을 찍었다.

또한 신도시 건설이 출퇴근 시간과 물류비용을 가중시킬 것이라는 우려에 대해, 해당 지역에 지하철 연장과 슈퍼간선급행버스(S-BRT) 등 교통대책을 수립했다고 응답했다. 그 외 30조원 규모로 추정되는 신도시 토지보상금이 부동산시장을 교란할 수 있다는 주장에 대해서는 대토보상, 리츠투자 방식 등으로 시장 불안을 차단할 수 있을 것이다.

우리나라의 신도시 건설 역사는 꽤 오래되었다. 과거 경험에 근거하여 정부는 3기 신도시 건설 계획을 수립했을 것이다. 관련 기관과 기업들은 별문제 없이 계획을 시행할 것이다. 오늘날 거대해진 국가 권력과 기업의 자본력으로 보면 이 정도 신도시 건설은 어렵지 않을 것이다. 그러나 문제는 신도시 건설의 효과를 예측하기란 결코 쉽지 않다는 점이다. 신도시 건설의 성공을 장담하기에는 사회가 매우 복잡하게 뒤얽혀서 역동적으로 변하고 있기 때문이다.

우선 주택 수요 예측이 어렵다. 과거 신도시 건설은 인구와 경제의 급성장을 전제로 했지만, 앞으로 이러한 양적 팽창에 따른 도시화를 기대할 수는 없다. 3기 신도시 건설이 완료될 10여년 후 주택 수요는 저출산에 따른 절대 인구 감소와 저성장에 따른 소득 정체로 예측과는 달리 상당히 감소할 수 있다. 그러면 실수요자가 아니라 분양 촉진을 위한 규제 완화가 활개를 칠 것이다.

공간적 측면에서는 인구와 산업의 교외화보다 도시 내부로의 회귀 경향이 더 우세해지고 있다. 서구 선진국들에서 교외화는 중단된 지 오래고 대신 도시 내부 회귀가 일반화되었다. 우리나라에서도 이를 의미하는 ‘젠트리피케이션’이 도시 내부 공간에서 진행되면서 도시재생에 따른 여러 문제를 유발하고 있다. 인구와 자본의 도시 내부 회귀 경향은 교외화를 전제로 한 신도시 개발의 효과를 반감시킬 것이다.

더구나 신도시 건설에 따른 주택공급이 도시 집값 상승을 억제할 수 있을지는 의문이다. 고유한 특성을 가진 토지·주택시장은 일반 상품처럼 수요와 공급의 논리에 따르기보다 금융의 유동성이나 시장 행위자들의 심리에 더 많이 좌우된다. 이러한 점에서 정부는 대출규제 등 여러 규제 전략을 강구하지만, 지난 정부에서 겪은 바와 같이 국가가 경기 활성화를 위해 이에 역행하게 되면 집값은 다시 폭등할 수 있다.

이뿐만 아니라 수도권 신도시 건설은 비수도권 지역에 큰 충격을 줄 수 있다. 그동안 수도권 신도시 개발은 서울의 주거 및 교통 문제 등의 해소를 목적으로 했지만, 그 결과 인구와 산업의 수도권 집중은 가속화되었다. 이미 많은 지방 도시들에서 경제 침체로 집값 하락이 동반되는 상황에서, 신도시의 추가 건설은 지역불균등을 심화시킬 것이다. 지방 거주자들은 자신들의 주거만족도를 무시한 장관에게 반문할 것이다. ‘수도권 신도시가 좋습니까?’

최근 도시계획 효과의 이러한 한계 또는 불확실성 때문에 도시 ‘계획’이 도시 ‘프로젝트’로 바뀌었다고 일컬어진다. 그러나 사회공간의 거시적 변화를 복합적으로 고려한 계획이 아니라 단편적 개발 프로젝트로는 진정한 효과를 거두기 어렵다. 정부의 신도시 개발 계획이 의도한 목적을 성공적으로 달성하기 위해서는 거시적 변화를 더욱 치밀하게 반영할 뿐만 아니라 국토 균형발전 계획 등 관련 정책들과 함께 추진되어야 할 것이다.

최병두
한국도시연구소 이사장