[세상읽기] 중위 헌법개혁을 제안하며 / 박명림

박명림/연세대 교수·정치학

세상읽기

다시 대통령 선거를 맞는 해가 밝았다. 6월 항쟁 이후 우리는 네 번의 대통령 선거와 정부를 경험하였다. 지난 20년 우리는 무엇을 이루었고 무엇을 이루지 못하였는가? 네 민주정부는 적지 않은 업적에도 불구하고 제도적 차원에서는 일관된 공통 특성을 보였다.

첫째는 헌법의제의 반복 등장이었다. 1987년 이후 모든 민주정부들은 중간평가 공약, 3당 합당과 내각제 개헌 합의, 내각제 개헌 약속, 재신임 추진, 개헌 공약, 탄핵파동과 같은 헌법적 사태에 직면하였다.

둘째, 분점정부의 지속이었다. 3당 합당과 탄핵소추를 제외하곤 민주정부들은 거의 모두 의회 다수당과 대통령 배출 정당이 일치하는 단점정부가 아니었다. 분점정부는 민주정부의 능력을 크게 저락시켰다.

셋째, 정치와 사회의 사법화였다. 파병, 양심적 병역거부, 대통령 탄핵, 행정수도 건설, 호주제, 환경문제, 직업선택 등 정치와 일상의 주요 사안들이 정치영역에서의 토론과 타협이 아닌, 법원에서 결정하는 사태가 반복되고 있다.

넷째는, 대통령 무책임제와 정당 무책임제의 지속이었다. 대통령과 정당의 업적과 정책에 대한 평가가 민주선거의 요체이나, 단임제로 말미암아 현행 대통령 선거는 후보 개인의 선호 문제로 귀결된다. 즉 정당투표가 아니라 후보투표가 된다. 그러나 집권 이후 집권당과 대통령은 다시 분열되며, 집권당 후보는 자기 정부와 대통령을 비판하지 않으면 안 된다. 현재 권력과 미래 권력의 구조적 분열인 것이다. 그래서 우리는 87년 이후 8번째 집권당을 목전에 두고 있다. 대통령과 정당이 책임성을 갖지 못하는 현행 헌법-선거 구조는 민주정부와 정당의 약화와 무능의 결정적 원인을 제공한다. 현행 제도의 정치적 사회적 비용은 너무도 큰 것이다. 문제를 경제(개혁) 영역으로 확장할 경우 대통령 5년 단임과 선거주기가 불일치(대통령-의회-지방)하는 현행 제도는 민주정부의 능력 발휘에 결코 긍정적 효과를 주지 못한다.

현행 헌법체제로 말미암아 치르는 막대한 비용을 줄이기 위해 다음과 같은 중위 개헌을 제안한다.

첫째, 대통령과 정당의 책임성, 능력, 연속성 제고에 크게 기여할 대통령 4년 중임제 도입이다.

둘째, 대통령-의회-지방 선거 제도와 주기의 조정을 통해 대표성과 책임성을 높인다.

셋째, 러닝메이트 부통령제의 도입과 국무총리제 폐지다. 국민적 선출 절차를 전혀 밟지 않은 임명직 국무총리의 국가수반 승계는 민주주의 원리의 부정이 된다. 또한 부통령제는 당내 후보·세력의 분열방지를 통해 정당 발달과 통합에도 큰 도움을 줄 것이다.

넷째, 사법부의 권한 조정이다. 이미 정치와 정책영역에 깊이 들어 와 있는 헌재를 포함한 법원의 구성·역할·책임·통제 문제는 민주주의의 핵심영역이 된다.

다섯째, 정부 수반과 정당 지도자라는 이중 지위를 갖는 대통령 역할에 관한 규정의 마련이다. 탄핵파동을 겪고도 이를 마련하지 않는 것은 의회와 학계의 임무 방기라고 할 수 있다.

중위 개헌을 하는 데서 시간 제약은 문제될 것이 없다. 석 달이 걸린 건국헌법 제정과 87년 개헌 때보다 지금은 훨씬 많은 시간이 남아 있다. 문제는 주요 정당들의 결단과 국민 동의다. 특히 한나라당은 집권 가능성이 높은 만큼, 집권 이후 업적 창출을 위해서라도 정부 효율을 위한 개헌추진을 해야 할 것이다. 집권당 지지가 약한 지금처럼 자신들의 주장을 헌법에 잘 반영시킬 기회도 없다. 대통령과 의회선거가 87년 이후 가장 근접한 올해를 넘길 경우 우리는 현행 제도를 지속하며 헌법체제가 민주정부의 능력발휘를 제약하는 비용을 계속 치러야 할 것이다.

박명림/연세대 교수·정치학