[기고] 토공과 주공 통합, 시대적 과제다 / 조명래

조명래/단국대 도시지역계획학과 교수

기고

최근 국회에서는 ‘대한토지주택공사법’ 제정 법안을 논의하고 있다. 이 법안은, ‘아파트 반값’을 실현하는 ‘대지임대부 주택분양제’가 도입되면 이를 관장할 ‘대한토지주택공사’ 신설과 운영에 관한 규정을 담고 있다. 법안이 상정되자 법 내용보다 토공과 주공의 통합문제가 더 많은 논란을 불러오고 있다.

두 공사는, 설립 목적이 다르지만, 택지조성, 임대 아파트 건설 등과 관련하여 현행법으로 대부분의 개발사업을 함께 벌일 수 있다. 그 때문에 우리나라 공기업 중에서 주공과 토공은 대표적인 기능 중복 문제를 안고 있다. 1993년 이래 여섯차례 통합 논의가 있었다는 사실은 바로 이를 증빙해준다.

과거 성장시대, 택지의 대량 공급과 주택의 대량 건설은 공공부문이 선도적으로 해야 할 몫이었고, 또한 토공과 주공은 각각의 자율적인 업무영역을 지닐 수 있었다. 그러나 택지개발 수요의 감소, 주택보급률 증가, 지자체와 민간부문의 역할 증대 등으로 말미암아 두 공사의 영역은 갈수록 협소해지고 있다. 이런 상황에서 양쪽 공사는 같은 영역에서 서로 경쟁하면서 몸집을 끊임없이 불려가고 있다.

2003년 통합논의가 무산된 이후 사업물량이 급증하면서 주공과 토공은 더욱 비대해졌다. 3년 새 자산이 주공은 2배, 토공은 1.2배 늘어났고(2005년 말 기준), 2007년 현재 두 기관이 합칠 경우, 자산은 65조5980억원, 부채는 50조3400억원에 이른다.

업무 중복은 공사의 경영 효율성 저하로만 끝나지 않고, 토지와 주택문제, 나아가 국토환경을 악화시키는 병폐로까지 이어지고 있다. 같은 사업지구 안에서 택지개발을 같이 하면 개발단위가 쪼개지고, 통합적인 인프라 구축이 어려워지며, 토지 이용이 단절되고, 환경이 무분별하게 훼손되는 등의 현상이 필연적으로 발생하게 된다. 그뿐만 아니라 경영 합리화란 이름으로 ‘개발이익의 극대화’를 경쟁적으로 추구하기 때문에 토공과 주공은 집값과 땅값 상승을 부추겨 왔다. 양쪽 공사는 우리 사회 전반에 이른바 ‘토건국가’ 혹은 ‘신개발주의’ 현상을 확산시키는 데 견인차 구실을 해 왔다.

이 모든 것은 두 공사의 구시대적인 역할 위상과 기능 중복에서 비롯된 것이지만, 지금까지 통합이 논의될 때마다, 불확실한 진단을 바탕으로, 그리고 기회주의적 절충에 따라, 또한 정파적 관점에 의거해, 늘 단기적인 ‘기능조정’ 조처로 끝났다. 통합 필요성과 당위성이 자명한데도, 지금도 반대론자들은 시너지 효과가 불확실하고, 아직도 양쪽 공사가 할 일이 많으며, 자칫 거대 부실기업으로 전락할 수 있다는 등의 이유를 내세워 통합 논의를 무력화시키고 있다.

그러나 통합 반대의 이러한 이유는 토지·주택문제 본질이나 개발정치에서 주공과 토공이 차지하고 있는 특권적 위상에 대한 이해 부족에서 비롯된 것으로, 전제와 관점을 달리하면 대개 타당성을 잃게 된다. 지금까지 여섯차례에 걸쳐 통합요구가 계속 제기되는 것만으로도 통합 반대론은 설득력을 못 지닌다. 반대론자들의 요구에 따라 기능조정을 계속해 왔지만, 기능중복, 비대화, 경영부실, 토지주택의 공공성 약화 등의 문제는 반복적으로 제기됐으며, 상황은 갈수록 악화되고 있다.

공기업 부실화는 국민의 혈세를 탕진할 뿐 아니라 토지와 주택의 공공성을 약화시켜 주거생활과 국가경제 전반을 불안하게 한다. 그 비용은 온전히 국민의 몫이 된다. 토공과 주공의 통합은 이젠 시민사회가 요구하고 있다. 말하자면, 불필요한 분야는 과감하게 버리고 서로 통합해, 미래지향적 핵심업무인 ‘토지와 주택의 공공성’ 중심으로 조직과 역할을 강화해 가는 것이, 곧 시민들이 바라는 통합공사의 역할상이다.

조명래/단국대 도시지역계획학과 교수