개헌·선거구제와 복잡하게 얽힌 후반기 원구성

국회 교섭단체 원내대표와 부대표들이 27일 오후 국회에서 열린 하반기 원구성을 위한 교섭단체 원내대표 회동을 하며 손을 맞잡고 있다. 왼쪽부터 평화와정의 윤소하, 더불어민주당 진선미 원내수석부대표, 평화와정의 장병완, 더불어민주당 홍영표, 자유한국당 김성태, 바른미래당 김관영 원내대표, 바른미래 유의동, 윤재옥 원내수석 부대표. 김경호 선임기자 [e-mail]

성한용 선임기자의 정치 막전막후 216
20대 국회 원구성 협상 지연 배경과 전망
자유한국당, 6·13 패배 뒤 개헌·선거구제 개편 요구
더불어민주당, “승자독식 소선거구제가 유리해졌다”
천정배, “국회규칙 개정·상임위 독식·개혁입법 연대”
개헌특위·정치개혁특위·사개특위 구성해 봉합할 듯
문재인 대통령·여야 대표 정치적 결단으로 풀어야

국회 교섭단체 원내대표와 부대표들이 27일 오후 국회에서 열린 하반기 원구성을 위한 교섭단체 원내대표 회동을 하며 손을 맞잡고 있다. 왼쪽부터 평화와정의 윤소하, 더불어민주당 진선미 원내수석부대표, 평화와정의 장병완, 더불어민주당 홍영표, 자유한국당 김성태, 바른미래당 김관영 원내대표, 바른미래 유의동, 윤재옥 원내수석 부대표. 김경호 선임기자 [e-mail]

국회의장과 부의장, 상임위원의 임기는 2년입니다. 20대 국회 전반기 정세균 의장, 심재철 박주선 부의장, 그리고 상임위원들의 임기는 5월 29일로 끝났습니다. 후반기 원구성은 6·13 지방선거 이후로 미뤄졌습니다.

20대 후반기 국회의장과 부의장은 아직 선출되지 않았습니다. 교섭단체대표의원 요청으로 국회의장이 하게 되어 있는 상임위원 선임도 이뤄지지 않았습니다. 상임위원 중에서 국회 본회의 선거로 뽑게 되어 있는 상임위원장도 물론 선출되지 않았습니다.

국회의원 300명이 있지만 국회는 아무런 기능을 할 수 없습니다. 국회가 없는 것과 마찬가지입니다. 문재인 대통령이 개각을 하고 싶어도 지금은 할 수가 없습니다. 국회가 장관 후보자 인사청문회를 할 수 없기 때문입니다.

이런 국회 공백 상태는 2년마다 반복됩니다. 국회의원 선거 이후 전반기 원구성도 제 날짜에 이뤄지는 경우는 거의 없습니다. 원구성 자체가 고도의 정치 협상입니다. 국회의장과 부의장, 상임위원장 자리를 어느 정당이 차지하는지 뿐만 아니라 원구성 당시의 정국 현안을 놓고 여야의 밀고 당기기가 벌어집니다.

옛날부터 그랬습니다. 예를 들어 1967년 7대 국회 전반기 원구성 협상의 쟁점은 부정선거였습니다. 여야는 선거부정조사특위를 구성하고 원구성을 했습니다. 1969년 7대 후반기 원구성 협상에서는 3선개헌안 변칙 가결 처리가 쟁점이었습니다. 신민당의 등원 거부로 공화당이 단독으로 원구성을 했습니다.

1988년 13대 국회 전반기 원구성은 여소야대에 따른 상임위원장 배분과 특위 구성 문제로 여야가 격돌했습니다. 결국 상임위원장을 여야가 나눠서 맡고, 5공 비리 특위와 광주민주화운동 진상조사 특위 등을 구성하는 선에서 합의가 이뤄졌습니다. 1998년 15대 후반기 국회는 김종필 국무총리 임명동의안이 원구성 협상의 쟁점이었습니다.

20대 국회 후반기 원구성 협상은 어떤 쟁점을 놓고 어떻게 협상이 진행되고 있을까요? 지난 6월 27일 오후 국회에서 4개 교섭단체 대표가 모였습니다. 홍영표 더불어민주당 원내대표, 김성태 자유한국당 원내대표, 김관영 바른미래당 원내대표, 장병완 평화와 정의의 의원모임(민주평화당+정의당 원내교섭단체) 원내대표입니다.

여당의 홍영표 원내대표는 “민주당이 최대한 양보하고 타협을 도출해 가도록 하겠다”고 했고, 제1야당 김성태 원내대표는 “민주당이 통 크게 양보하고 배려해 달라”고 주문했습니다.

말은 쉬워 보이지요? 실제로는 어렵습니다. 복잡한 쟁점이 잠복해 있기 때문입니다. 야당 원내대표들의 발언에서 원구성 협상의 몇 가지 단서를 찾아보겠습니다. 이틀 뒤인 29일 김성태 자유한국당 원내대표는 원내대책회의에서 이런 말을 했습니다.

“후반기 원구성을 앞두고 범여권 일각에서 제기되고 있는 이른바 개혁입법 연대가 또 하나의 독점적인 입법 독재로 블록화할 경우 소득주도성장을 비롯한 실험적인 경제 정책과 노동시간 단축이나 최저임금 인상을 비롯한 노동 일자리 사회 정책에서의 불안정성과 불완전성은 점점 더 심화될 수 있다는 점에 우려하지 않을 수 없다.

정책의 불안정성과 불완전성도 문제지만 독점적인 입법 권력을 바탕으로 정권의 독주 체제가 더욱 공고화되고 실험적인 정책들과 선심성 정책들이 남발된다면 더 큰 사회적 갈등과 비용을 초래할 수밖에 없다는 점을 지적하지 않을 수 없다.”

“아직까지 마침표를 찍지 못하고 있는 개헌 논의도 권력구조 개편, 선거구제 개편 논의와 더불어 마무리 지어가도록 해야 할 것이다.

야권 공조를 더욱더 공고히 하고, 민주당이 작년 5월 19일 청와대 원내대표 회동에서 문재인 대통령께서 ‘선거구제 개편만 이뤄진다면 대통령 권력 개편도 이뤄져야 한다’는 말을 상기시키지 않을 수 없다. 지난 5월 말 대통령 개헌안이 무산된 이후 민주당이 아직까지 이렇다 할 입장을 내놓고 있지 않지만, 개헌은 여전히 시대적 과제고 국민적 요구 사항이라는 점을 지적하지 않을 수 없다.

당초 자유한국당이 지적했던대로 이른바 문재인 개헌안이 6월 지방선거용 패키지 개헌안이 아니었다면 민주당은 지금이라도 개헌 논의에 적극적으로 임해야 할 것이다. 자유한국당은 당초 국민 여러분과 약속한 대로 제왕적 대통령 권력을 종식하고 특권화된 국회 권력을 내려놓는 방향으로 개헌을 추진해 갈 것이라는 점을 분명히 밝힌다.”

김관영 바른미래당 원내대표도 29일 비상대책위원-중진의원 연석회의에서 비슷한 취지의 발언을 했습니다.

“두 가지 원칙을 일관되게 말씀드렸다. 첫째, 상식과 원칙, 또 국회의 관행과 절차가 존중돼야 한다. 둘째, 협상 결과를 가지고 각 구성원의 동의를 받아야 되기 때문에 역지사지하는 마음으로 임해야 한다.”

“최근 민평당 의원들을 중심으로 ‘개혁입법 연대’라며 소위 갈라치기를 하고 있다. 이 부분에 관해서 저는 심각한 유감을 표명한다. 마치 바른미래당이 개혁입법에 반대하는 세력인 것처럼 인식을 주기 위한 의도적인 행동이라고 생각한다. 소위 156석이라는 것은 국회에서 안건이 상정됐을 때만 투표할 때 기능하는 것이다. 지금은 국회선진화법상 2당, 3당의 동의가 없다면 안건 상정 자체가 불가능한 상황이다.

개혁입법 연대 운운하면서 마치 바른미래당이 개혁입법에 반대하는 양 간접적으로 공격하고 있다고 저는 생각한다. 바른미래당은 개혁입법에 더욱 앞장서겠다. 나라 경제에 도움이 되는 일이라면 규제개혁 입법을 포함해 어떤 법이든지 먼저 선도해나가고 다른 당에 협조를 구하도록 하겠다.”

두 사람의 발언은 문재인 대통령과 여당을 향한 요구입니다. 핵심은 두 가지입니다. 첫째, 범여권 ‘개혁입법 연대’를 하지 말라는 것입니다. 둘째, 개헌과 선거구제 개편 협상을 해 달라는 것입니다.

개혁입법 연대가 뭘까요? 6·13 지방선거와 함께 치른 국회의원 재보궐선거 결과 각 정당 의석은, 더불어민주당 130석, 자유한국당 114석, 바른미래당 30석, 민주평화당 14석, 정의당 6석, 민중당 1석, 대한애국당 1석, 무소속 4석(강길부 손금주 이용호 이정현)입니다.

이 가운데 이른바 개혁입법에 찬성하는 민주당 130, 평화당 14, 정의당 6, 민중당 1, 바른미래당 비례대표 3(이상돈 장정숙 박주현), 무소속 3(강길부 손금주 이용호)을 합친 157명 의원을 중심으로 개혁입법을 추진하자는 제안입니다.

장병완 평화당 원내대표, 노회찬 정의당 원내대표가 공개적으로 주장하고 있습니다. 더불어민주당의 윤호중 의원도 비슷한 방식으로 ‘솔로몬 연합’을 제안했습니다. 솔로몬 연합은 국기 색깔이 민주당(파란색), 평화당(녹색), 정의당(노란색) 상징색으로 이뤄진 솔로몬 제도에서 이름을 딴 것입니다. 중요한 상임위원회에서 과반 의석을 확보해 개혁 드라이브를 걸 수 있다는 주장입니다.

개혁입법 연대라는 이름으로 가장 강경한 주장을 펴고 있는 정치인은 민주평화당의 천정배 의원입니다. 157명으로 아예 법사위원장을 포함해 상임위원장을 모두 다 범여권이 차지해서 개혁입법을 밀어붙여야 한다는 주장입니다. 천정배 의원의 논리를 살펴보겠습니다.

‘국회상임위원회 위원 정수에 관한 규칙’이라는 국회규칙이 있습니다. 상임위원회 정수가 이렇게 정해져 있습니다.

1. 국회운영위원회 28인

2. 법제사법위원회 17인

3. 정무위원회 24인

4. 기획재정위원회 26인

5. 과학기술정보방송통신위원회 24인

6. 교육문화체육관광위원회 29인

7. 외교통일위원회 22인

8. 국방위원회 17인

9. 행정안전위원회 22인

10. 농림축산식품해양수산위원회 19인

11. 산업통상자원 중소벤처기업위원회 30인

12. 보건복지위원회 22인

13. 환경노동위원회 16인

14. 국토교통위원회 31인

15. 정보위원회 12인

16. 여성가족위원회 17인

16개 상임위원회 가운데 운영위원회, 정보위원회, 여성가족위원회는 다른 상임위원회와 겸임이 가능한 겸임 상임위원회입니다. 겸임 상임위원회 3개를 제외하면 13개 상임위원회입니다. 상임위원이 될 수 없는 국회의장을 제외한 299명을 13개 상임위 정원으로 배치하고 있습니다.

천정배 의원의 제안은 우선 “국회규칙은 법률과 달라서 국회 본회의에서 과반 의결로 개정이 가능하니 본회의에서 13개 상임위원회 정수를 모두 홀수로 고치자”는 것입니다. 개혁입법 연대가 13개 상임위원회에서 모두 숫자의 우위를 점하도록 소속 의원 156명(국회의장 제외)을 배치한 뒤, 본회의에서 선거로 뽑는 상임위원장을 개혁입법 연대가 모두 차지하자는 것입니다.

이처럼 법사위원장을 포함한 13개 상임위원장을 개혁입법 연대가 모두 차지하면, 상임위원회 안건조정위원회 활동 기한 90일과 법제사법위원회 계류 기간 120일을 고려해도 210일 이후에는 개혁입법을 본회의에서 통과시킬 수 있다는 설명입니다.

천정배 의원의 제안은 법률적으로는 가능해도 정치적으로는 좀 무리한 주장입니다. 더불어민주당과 민주평화당, 정의당, 친여 무소속 등의 의원들이 야당의 반대를 무릅쓰고 국회 본회의에서 국회규칙 개정과 상임위원장 선거를 일방적으로 밀어붙여야 하기 때문입니다.

국회 상임위원장을 여야 의석 비율에 따라 배분하는 것은 1988년 13대 총선 결과 여소야대 상황에서 시작한 국회의 관행입니다. 1990년 3당 합당으로 여대야소를 만든 민주자유당이 13대 후반기 원구성 협상에서 여당인 민주자유당이 상임위원장을 다시 독식하겠다고 주장했지만, 명분에서 밀려 포기한 일도 있습니다.

그러나 천정배 의원은 “국회선진화법으로 국회의장의 직권상정이 불가능하도록 했기 때문에 상임위원장을 다수당이 차지하는 것이 논리적으로 옳다. 미국도 승자독식 원리로 원구성을 하고 있다”고 말합니다. 국회선진화법에 따른 대화와 타협의 정신도 중요하지만, 지금은 개혁입법의 당위성이 더 중요하다는 논리입니다. 천정배 의원은 7월 3일 오전 국회에서 ‘개혁세력의 과제와 개혁입법 연대’를 주제로 긴급 좌담회를 열 예정입니다.

천정배 의원의 주장이 아니더라도 더불어민주당은 이미 법사위원장을 여당이 맡아야 한다는 주장을 내놓고 있습니다. 당장 원구성 협상에서 그런 요구를 할 것으로 예상합니다. 물론 자유한국당과 바른미래당은 절대로 받아들일 수 없다고 펄펄 뛰고 있습니다.

개헌과 선거구제 개편은 조금 더 복잡합니다. 개헌과 선거구제 개편은 자유한국당과 바른미래당 뿐만 아니라 민주평화당과 정의당도 찬성입니다. 하지만 더불어민주당은 반대입니다.

개헌은 문재인 대통령의 개헌안이 국회에서 투표 불성립 처리된 뒤 사실상 물 건너간 상태입니다. 문재인 대통령은 20대 국회에서 개헌을 추진하지 않겠다고 천명했습니다. 더불어민주당이 문재인 대통령의 이런 뜻을 거스르면서 개헌 협상에 나서기는 현실적으로 불가능합니다.

여권 일각에서 ‘국회의 국무총리 후보자 복수 추천제’ 권력구조 안으로 개헌의 불씨를 되살리려는 논의가 진행 중입니다. 문재인 대통령이 받아들일 수 있을까요?

선거구제 개편은 더불어민주당 의원들이 본래 찬성하는 기류가 강했고 문재인 대통령도 비슷한 생각이었습니다. 그러나 더불어민주당의 지방선거 압승 이후 의원들의 분위기가 조금씩 바뀌고 있습니다. 현행 승자독식 소선거구제를 유지하면 2020년 21대 총선에서 더불어민주당이 득표율보다 훨씬 더 많은 의석을 차지할 수도 있는데, 굳이 선거구제를 바꿀 이유가 없다는 것입니다.

자유한국당은 본래 선거구제 개편에 부정적이었지만 6·13 지방선거에서 부산·울산·경남이 민주당으로 거의 다 넘어가자 태도를 바꾸고 있습니다. 더불어민주당과 자유한국당의 입장이 정반대로 바뀐 것입니다.

국회의원 선거구제를 현행 소선거구제 중심에서 연동형 비례대표제로 바꾸려면 국회의원 숫자를 300명에서 350명으로 최소한 50명 정도는 늘려야 합니다. 국민정서상 국회의원 숫자를 늘리기는 불가능합니다. 연동형 비례대표제는 지금 당장 도입하기 어렵습니다. 국회의원 정원은 늘리지 않으면서 도시는 중대선거구, 농촌은 소선거구제로 하는 복합선거구제가 현재로써는 최선입니다.

어쨌든 개헌이나 선거구제 개편은 문재인 대통령의 적극적인 동의가 있어야 가능한 것이 현실입니다. 문재인 대통령이 개헌과 선거구제 개편에 적극적으로 나설까요? 아니, 나설 이유가 있을까요?

따라서 후반기 원구성 협상은 국회에 개헌특위와 정치개혁특위, 사법개혁특위를 설치하고 상임위원장은 기존 관행대로 여야가 의석 비율에 따라 적절히 나눠 갖는 식의 어정쩡한 결론이 날 가능성이 커 보입니다.

그러나 이런 식의 형식적인 타협으로는 문제가 해결되지 않습니다. 개헌특위를 설치한다고 개헌이 되는 것도 아니고 정치개혁특위를 설치한다고 선거구제 개편이 이뤄지는 것도 아닙니다. 사법개혁특위를 설치한다고 고위공직자범죄수사처가 신설되고 검경 수사권 조정이 이뤄지는 것도 아닙니다. 원구성 협상이 끝났다고 문재인 정부의 개혁입법이 저절로 이뤄지는 것도 물론 아닙니다.

문제는 내용입니다. 결국은 후반기 원구성 이후 문재인 대통령과 각 정당 대표, 원내대표들이 타협과 결단으로 내용을 채워 나가야 합니다. 정치에는 완승도 완패도 없기 때문입니다. 정치는 끝없는 대화와 타협의 예술이기 때문입니다.

성한용 선임기자 [e-mail]